주민소송권

I. 의의

지방자치법 제16조 제1항에 따라 공금의 지출에 관한 사항 등을 감사청구한 주민은 그 감사청구 사항과 관련있는 위법한 행위를 한 경우나 업무를 게을리 한 경우 해당 지방자치단체의 장을 상대방으로 하여 소송을 제기할 수 있는데(지자법 17조 1항), 이를 주민소송권이라 한다.

16조 1항에 따라 감사청구한 주민이 주민소송의 원고가 된다. 그러나 주민소송이 진행 중이면 다른 주민은 같은 사항에 별도 소송을 제기할 수는 없다.(동법 17조 5항)

중요 판례 [1] 지방자치법 제17조 제1항 에서 정한 주민소송의 대상이 되는 ‘재산의 관리·처분에 관한 사항’이나 ‘공금의 부과·징수를 게을리한 사항’의 의미와 범위 [2]이행강제금의 부과·징수를 게을리한 행위가 주민소송의 대상이 되는 공금의 부과·징수를 게을리한 사항에 해당하는지 여부(적극) [3] 지방자치법 제17조 제1항,제2항 제3호 의 주민소송 요건인 위법하게 공금의 부과·징수를 게을리한 사실이 인정되기 위한 전제로 지방자치단체 집행기관 등의 공금에 대한 부과·징수가 가능하여야 하는지 여부 (적극)     판결요지   [1]주민소송 제도는 주민으로 하여금 지방자치단체의 위법한 재무회계행위의 방지 또는 시정을 구할 수 있도록 함으로써 지방재무회계에 관한 행정의 적법성을 확보하려는 데 목적이 있다. 그러므로 지방자치법 제17조 제1항,제2항 제2호,제3호 등에 따라 주민소송의 대상이 되는 ‘재산의 관리·처분에 관한 사항’이나 ‘공금의 부과·징수를 게을리한 사항’이란 지방자치단체의 소유에 속하는 재산의 가치를 유지·보전 또는 실현함을 직접 목적으로 하는 행위 또는 그와 관련된 공금의 부과·징수를 게을리한 행위를 말하고, 그 밖에 재무회계와 관련이 없는 행위는 그것이 지방자치단체의 재정에 어떤 영향을 미친다고 하더라도, 주민소송의 대상이 되는 ‘재산의 관리·처분에 관한 사항’또는 ‘공금의 부과·징수를 게을리한 사항’에 해당하지 않는다. [2]이행강제금은 지방자치단체의 재정수입을 구성하는 재원 중 하나로서 ‘지방세외 수입금의 징수 등에 관한 법률’에서 이행강제금의 효율적인 징수 등에 필요한 사항을 특별히 규정하는 등 부과·징수를 재무회계 관점에서도 규율하고 있으므로,이행강제금의 부과·징수를 게을리한 행위는 주민소송의 대상이 되는 공금의 부과·징수를 게을리한 사항에 해당한다. [3] 지방자치법 제17조 제1항,제2항 제3호 의 주민소송 요건인 위법하게 공금의 부과·징수를 게을리한 사실이 인정되기 위해서는 전제로서,관련 법령상의 요건이 갖추어져 지방자치단체의 집행기관 등의 공금에 대한 부과·징수가 가능하여야 한다.

 

II. 주민소송의 종류

지방자치법 제17조 2항은 주민소송을 4가지로 구분하고 있다.

제1호 소송 – 중지청구소송

제1호 소송은 해당 행위를 계속하면 회복하기 곤란한 손해를 발생시킬 우려가 있는 경우 그 행위의 전부나 일부의 중지를 요구하는 소송을 말한다.(지자법 17조 2항 1호)

이 소송은 부작위를 구하는 소극적 형태의 이행소송이다. 제1호 소송의 대상에는 처분 뿐만아니라 비권력적 행위도 포함한다.

제2호 소송 – 처분취소·변경청구소송 , 효력확인·존재확인소송

제2호 소송은 행정처분인 해당 행위의 취소 또는 변경을 요구하거나 그 행위의 효력 유무 또는 존재 여부의 확인을 요구하는 소송을 말한다.(지자법 17조 2항 2호) 다만 제2호 주민소송으로서 무효확인소송의 경우 행정소송법과 달리 제소기간에 제한이 있다.

제3호 소송 – 위법확인소송

제3호 소송은 게을리한 사실의 위법 확인을 요구하는 소송을 말한다.(지자법 17조 2항 3호) 제3호 주민소송에서의 부작위에는 처분에 대한 부작위는 물론 사실행위에 대한 부작위도 포함한다.

제4호 소송 – 손해배상청구 또는 부당이득반환청구소송

(1) 의의

제4호 소송은 해당 지자체의 장 및 직원, 지방의회의원, 해당 행위와 관련이 있는 상대방에게 손해배상청구 또는 부당이득반환청구를 할 것을 요구하는 소송을 말하는데, 지자체 직원이 지방재정법 94조나 회게관계직원 등의 책임에 관한 법률 4조에 따른 변상책임을 지는 경우 변상명령을 할 것을 요구하는 소송이다.(지자법 17조 2항 4호)

이 때 주민소송은 17조 4항의 제속기간 내에 이루어져야 한다. 만약 소송계속중 소송을 제기한 주민이 사망하거나 주민 자격을 상실하는 경우 소송대리인이 있더라도 소송절차는 중단되고 감사청구에 연서한 다른 주민이 일정 기한 내에 소송을 수계하여야 한다.

한편 주민소송은 해당 지자체 사무소 소재지를 관할하는 행정법원의 관할로 한다.

(2) 인용판결의 효과

가. 본문에 따른 소송의 경우

지자체 장은 손해배상청구나 부당이득반환청구를 명하는 판결이 확정되면 기한 내에 당사자에게 그 판결에 따라 결정된 손해배상금이나 부당이득반환금의 지불을 청구하여야 한다.(지자법 18조 1항) 지자체는 지불청구를 받은 자가 기한 내에 지불하지 아니하면 손해배상, 부당이득반환의 청구를 목적으로 하는 소송을 제기하여야 한다.

나. 단서에 따른 경우

지자체 장은 일정 기한 내에 당사자에게 그 판결에 따라 그 결정된 금액을 변상할 것을 명령하여야 한다. 만약 명령 받은 당사자가 기한 내에 변상금을 지불하지 아니하면 지방세 체납처분의 예에 따라 징수할 수 있고 이에 불복할 경우 행정소송을 제기할 수 있다. 다만 행정심판법에 따른 행정심판을 청구할 수는 없다.

 

보론 – 소송고지 및 소송참가

해당 지자체 장은 주민 소송이 제기된 경우 그 소송 결과에 따라 권리나 이익의 침해를 받을 제3자가 있으면 그 자에게 소송고지를 해줄 것을 법원에 신청하여야 한다. 국가, 상급 지자체 및 감사청구에 연서한 다른 주민, 소송고지를 받은 자는 계속 중인 소송에 참가할 수 있다. (지자법 17조 3항)

보론 – 소의 취하

주민소송에서 당사자는 법원의 허가를 받지 아니하고는 화해 또는 소취하를 할 수 없다.

 

보론 – 비용보상

소송을 제기한 주민은 승소(일부 승소 포함)한 경우 그 지자체에 대하여 변호사 보수 등의 소송비용, 여비, 그 밖에 실제로 든 비용을 보상할 것을 청구할 수 있다.

 

III. 이행강제금의 부과·징수를 게을리한 행위가 주민소송의 대상이 되는 공금의 부과·징수를 게을리한 사항에 해당하는지 여부

한편 이행강제금의 부과,징수를 게일리한 행위가 17조 1항에서 정하는 주민소송의 대상에 포함되는지가 문제된다. 판례는 1) 주민소송의 제도는 주민으로 하여금 지방자치단체의 위법한 재무회계행위의 방지 또는 시정을 구할 수 있도록 함으로써 지방재무회계에 관한 행정의 적법성을 확보하는데 그 목적이 있으므로 주민소송의 대상이 되는 사항은 지방자치단체의 소유에 속하는 재산의 가치를 유지·보전 또는 실현함을 직접 목적으로 하는 행위 또는 그와 관련된 공금의 부과·징수를 게을리한 행위만을 말한다고 하고, 2) 이행강제금은 지방재무회계와 관련된 사항임이 명백하고, 3) 다만 위법하게 공금의 부과·징수를 게을리한 사실이 인정되기 위해서는 그 전제로 관련 법령상의 요건이 갖추어져 지방자치단체의 집행기관 등의 공금에 대한 부과·징수가 가능하여야 한다고 판시한 바 있다.